截至5月30日18時(shí)10分，15頭亞洲象群遷徙至云南省玉溪市紅塔區(qū)洛河鄉(xiāng)大灣村尖山哨坡附近。根據(jù)專家分析研判，象群有繼續(xù)北遷的趨勢。

     作為中國Ⅰ級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，亞洲象不僅是具有極強(qiáng)公眾號(hào)召力與吸引力的旗艦物種，也是熱帶雨林的傘護(hù)物種。亞洲象及其分布的熱帶雨林所發(fā)揮的生態(tài)服務(wù)功能及價(jià)值受到國際、國內(nèi)社會(huì)高度關(guān)注。

     北京師范大學(xué)全球共同發(fā)展研究院院長王宏新教授團(tuán)隊(duì)于2020年6月、8月兩次赴云南開展調(diào)研，深入亞洲象分布區(qū)各地方政府部門、相關(guān)單位及涉及村莊，召開十余場座談會(huì)，實(shí)地走訪了兩市、三縣區(qū)，深入探討人象沖突的產(chǎn)生、影響及對策。

     調(diào)研結(jié)束后歷經(jīng)兩個(gè)多月形成文稿，之后又征求了北京師范大學(xué)、云南大學(xué)與國家及省市縣林業(yè)和草原局等機(jī)構(gòu)多位專家意見，于2021年1月初形成初稿、4月中旬形成第二稿，5月底定稿。

    課題組授權(quán)澎湃新聞全文刊發(fā)調(diào)研報(bào)告，期待亞洲象保護(hù)問題能得到各級(jí)政府部門及社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。

在云南，兩只亞洲象嬉戲中。 課題組航拍于云南

     由于人類土地利用方式變化、片面的森林保護(hù)政策，亞洲象食物減少，逐漸走出棲息地，進(jìn)入人類活動(dòng)區(qū)域，人象活動(dòng)空間愈加重疊，人象沖突愈加劇烈。2013年至2019年全國人象沖突已造成73人傷亡，直接財(cái)產(chǎn)損失2.1億元，間接損失難以估量。2021年4月，原棲息在西雙版納國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的17頭亞洲象一路北遷，其中2頭于4月24日返回墨江，其余15頭則繼續(xù)北上。目前距離昆明已不足100公里。短短40天，該象群“肇事”412起，直接破壞農(nóng)作物達(dá)842畝，初步估計(jì)直接經(jīng)濟(jì)損失近680萬元。各級(jí)政府與林業(yè)部門積極探索人象沖突緩解措施，如建立食物源基地、修建防象工程、使用無人機(jī)監(jiān)測和發(fā)布預(yù)警信息等，但仍不足以應(yīng)對愈演愈烈的沖突事件。必須從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，創(chuàng)新生物多樣性治理機(jī)制，消除人象沖突體制障礙，將云南建設(shè)成為中國向世界展現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)成就的重要窗口，為2021年《生物多樣性公約》締約方大會(huì)舉辦做好準(zhǔn)備。

一、人類活動(dòng)導(dǎo)致人象沖突

黨的十八大以來，中國用生態(tài)文明理念指導(dǎo)發(fā)展，采取有力政策行動(dòng)推進(jìn)生物多樣性治理，90%的植被類型和陸地生態(tài)系統(tǒng)、65%的高等植物群落、85%的重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物種群已得到有效保護(hù)，大熊貓、藏羚羊、朱鹮和雪豹等物種的瀕危等級(jí)也在世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）的評估中有所降低。但從全球范圍來看，由于非法獵殺、棲息地減少等原因，亞洲象的數(shù)量在過去的一百年里下降了90%。1986年亞洲象被IUCN列為瀕危物種，同時(shí)列入《瀕危野生動(dòng)植物種國際貿(mào)易公約》附錄Ⅰ物種，嚴(yán)禁國際貿(mào)易。隨著野生動(dòng)物保護(hù)法律法規(guī)逐步完善和嚴(yán)格實(shí)施，中國亞洲象數(shù)量從1976的146頭逐步回升到293頭，分布范圍不斷北移。在全球亞洲象總量不斷減少的形勢下，中國亞洲象數(shù)量逐漸增加，這是生態(tài)文明建設(shè)取得一定成效的有力證明，也對中國下一步生態(tài)文明建設(shè)提出了更高挑戰(zhàn)。以亞洲象為保護(hù)目標(biāo)開展優(yōu)先保護(hù)行動(dòng)，能夠庇護(hù)同域分布的其它物種進(jìn)而保護(hù)整個(gè)區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)。然而在人類活動(dòng)干預(yù)下，自然保護(hù)地在人類活動(dòng)干預(yù)下面臨承載力下降問題，亞洲象出走自然保護(hù)區(qū)不僅未能發(fā)揮恢復(fù)生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)的重要作用，也導(dǎo)致人象沖突頻發(fā)。

（一）自然保護(hù)區(qū)內(nèi)棲息地適宜性下降，迫使亞洲象紛紛“出走”

1958年至今，中國在亞洲象分布區(qū)或潛在分布區(qū)建立了11 處自然保護(hù)區(qū)，形成以國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)為主，地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)為補(bǔ)充的亞洲象自然保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)。11處自然保護(hù)區(qū)中有10處屬于森林生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)類型，對森林火災(zāi)、砍伐等活動(dòng)實(shí)施嚴(yán)格控制，其結(jié)果是林窗逐步消失，影響了森林中草本與藤本植物的有效更替。如西雙版納國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)森林郁閉度從1983年的88.90%增至到2016年的97.02%，導(dǎo)致野芭蕉、粽葉蘆等亞洲象的主要食物逐步減少，這些保護(hù)良好的天然森林卻成為亞洲象的劣等棲息地。保護(hù)區(qū)土地管理不當(dāng)也導(dǎo)致棲息地質(zhì)量下降。在西雙版納自然保護(hù)區(qū)建設(shè)過程中，曾將20個(gè)村寨從亞洲象活動(dòng)頻繁的核心區(qū)遷出，留下的荒地被飛機(jī)草、紫莖澤蘭、腫柄菊、薇甘菊等外來物種迅速入侵，抑制了周邊林下植物生長，導(dǎo)致亞洲象食物種類和數(shù)量逐漸減少。目前已有62.4%的亞洲象被迫走出保護(hù)區(qū)且長期“流浪”在外。

（二）經(jīng)濟(jì)林?jǐn)U張使亞洲象棲息地銳減，人象生活空間高度重疊

近40余年來，隨著亞洲象分布區(qū)人口增加和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，土地利用方式與種植結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，保護(hù)區(qū)外大量輪歇地和集體林被開墾種植橡膠、茶葉等經(jīng)濟(jì)林。1975年—2014年，亞洲象分布區(qū)的天然林面積從69.31％減少到57.81％，農(nóng)田面積從21.13％減少到6.45％；相比之下，橡膠林?jǐn)U大23.4倍，分別在1975年和2014年占亞洲象分布區(qū)面積的0.52％和12.71％；茶園面積擴(kuò)大2.5倍，從8.77％增加到22.01％?？焖贁U(kuò)張的農(nóng)業(yè)導(dǎo)致灌木、竹闊混交林覆蓋的平整山谷及海拔1000米以下的山腳等亞洲象適宜棲息地急劇減少，當(dāng)前面積已不足1975年的1/3。天然林覆蓋率的持續(xù)下降和經(jīng)濟(jì)林的快速擴(kuò)張迫使走出保護(hù)區(qū)的亞洲象頻繁進(jìn)入農(nóng)田地、經(jīng)濟(jì)林地和村寨取食，村莊周邊的農(nóng)地成為亞洲象的覓食地，周邊河流為嬉戲、活動(dòng)場所，附近林地為休憩場所，人象生活空間高度重疊，沖突事件劇增。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)導(dǎo)致亞洲象退居“生態(tài)孤島”，人象接觸率不斷上升

因?qū)喼尴蟮纳?、遷移考慮不充分，相繼建成的昆明—曼谷大通道，瀾滄江景洪水電站以及大量網(wǎng)狀分布的縣、鄉(xiāng)、村級(jí)道路，輸電線路等基礎(chǔ)設(shè)施工程不僅大幅減少亞洲象適宜棲息地，還割裂了原有連片亞洲象棲息地，棲息地嚴(yán)重破碎化和島嶼化。亞洲象在島嶼化的棲息地間游走穿梭，象群種群交流艱難，人象活動(dòng)區(qū)域高度重疊。西雙版納-普洱種群、西雙版納勐海-普洱瀾滄種群、西雙版納勐臘種群和臨滄滄源種群之間的遷移、交流通道受阻，已完全無交流。西雙版納勐海-普洱瀾滄種群因?yàn)憸娼昂樗娬窘ㄔO(shè)，無法返回原棲息地西雙版納國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)而游走于勐?？h和瀾滄縣之間，成為肇事頻率高的象群。從西雙版納國家自然保護(hù)區(qū)“出走”的亞洲象擴(kuò)散至云南省3個(gè)州（市）9個(gè)縣（市）的40個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），相當(dāng)于原來保護(hù)區(qū)面積的4.9倍。即便如此，大象仍是“無家可歸者”，它們廣泛穿行于村莊和道路，恰好成為人象沖突高發(fā)地區(qū)。

亞洲象經(jīng)過之處，留下的糞便。課題組拍攝于云南

（四）食物源基地建設(shè)使亞洲象更依賴人類活動(dòng)，人象沖突不斷加劇

2005年起，西雙版納國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)開始探索食物源基地建設(shè)，試圖通過種植亞洲象喜食的芭蕉、棕蘆葦?shù)葘喼尴笳幸帘Ｗo(hù)區(qū)深處，一方面緩解亞洲象食物不足的困境，另一方面減少對周邊村寨的干擾。隨著人象沖突頻發(fā)，地方政府也開始在亞洲象活動(dòng)頻繁的村寨附近建設(shè)食物源基地，種植玉米、甘蔗、芭蕉等，試圖以此減少亞洲象進(jìn)入村寨的頻率。野生動(dòng)物傾向于在盡可能短的時(shí)間內(nèi)以大限度地?cái)z取營養(yǎng)物質(zhì)的方式進(jìn)食。農(nóng)作物種植相對集中且量大，亞洲象不必通過大范圍的活動(dòng)就能獲得足夠且營養(yǎng)豐富的食物，這使得亞洲象逐漸依賴人類活動(dòng)。由于食物源基地建設(shè)的位置布局與植物種植結(jié)構(gòu)不同，亞洲象越來越依賴村寨附近的農(nóng)作物，在村寨周邊和農(nóng)田逗留的時(shí)間逐年增加，采食對象由“粗纖維”轉(zhuǎn)為“精細(xì)糧”，采食行為由“整株采食”轉(zhuǎn)為“選擇性地采食營養(yǎng)豐富部分”，造成大量農(nóng)作物損失，人象沖突呈不斷加劇趨勢。

成群結(jié)隊(duì)的亞洲象在深山出沒。課題組拍攝于云南

二、人象關(guān)系目前存在的問題

（一）缺乏亞洲象保護(hù)頂層設(shè)計(jì)

政策法律缺乏協(xié)同。亞洲象保護(hù)是一項(xiàng)涉及物種、生態(tài)系統(tǒng)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的系統(tǒng)工程，保護(hù)意義和價(jià)值遠(yuǎn)超單一物種。長期以來，亞洲象保護(hù)面臨著遺傳多樣性降低、棲息地適宜性下降、人象沖突加劇以及象牙貿(mào)易等問題。中國先后出臺(tái)的《森林法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《云南省陸生野生動(dòng)物保護(hù)條例》《云南省亞洲象棲息地生境保護(hù)與恢復(fù)實(shí)施方案》與《亞洲象保護(hù)工程行動(dòng)計(jì)劃（2019-2030年）》，未根據(jù)亞洲象生態(tài)價(jià)值、數(shù)量增長趨勢及其分布區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)承載能力等因素明確保護(hù)目標(biāo)與路徑，也未兼顧人象雙方生存權(quán)利。

保護(hù)區(qū)內(nèi)、區(qū)外政策沖突。各自然保護(hù)區(qū)依據(jù)《森林法》及自然保護(hù)區(qū)系列法律法規(guī)開展“封閉式”保護(hù)，為亞洲象保護(hù)做出了巨大貢獻(xiàn)，促進(jìn)了象群數(shù)量恢復(fù)，但保護(hù)區(qū)內(nèi)的森林受到嚴(yán)格保護(hù)，難以針對亞洲象生物學(xué)和生態(tài)學(xué)特性分類開展棲息地保護(hù)恢復(fù)。在林業(yè)“三定”（1981年）、集體林權(quán)制度改革（2008年）等政策的推進(jìn)下，林地產(chǎn)權(quán)明晰，林農(nóng)成為林地經(jīng)營的主體，保護(hù)區(qū)外的土地使用決策進(jìn)一步受到市場影響。為在保證森林覆蓋率的情況下提高農(nóng)民收入，橡膠與茶葉種植不斷侵占亞洲象棲息地。隨著橡膠種植大量侵占天然林和自然保護(hù)區(qū)引起政府關(guān)注，中央政府發(fā)起天然林保護(hù)工程，1998年西雙版納州成為第一批試點(diǎn)，2007年云南省政府主張?jiān)黾淤Y金擴(kuò)大保護(hù)區(qū)范圍。然而在政策和市場的雙重驅(qū)使下，大片天然林和部分橡膠林正被轉(zhuǎn)變?yōu)椴鑸@。2005-2014年期間，210km2非法橡膠種植被轉(zhuǎn)化為天然林，與此同時(shí)，超過1600 km2的土地被轉(zhuǎn)換為茶園。橡膠與茶葉等經(jīng)濟(jì)林的迅速擴(kuò)張依舊嚴(yán)重?cái)D占亞洲象棲息地，凸顯生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾。由于未設(shè)立專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)、區(qū)外政策沖突，跨區(qū)域跨部門保護(hù)管理體制不順，難以應(yīng)對當(dāng)前艱巨的亞洲象保護(hù)任務(wù)與人象沖突處置工作。區(qū)內(nèi)“封閉式”保護(hù)雖促進(jìn)了象群數(shù)量恢復(fù)，卻同時(shí)迫使亞洲象因缺少食物而走出保護(hù)區(qū)；區(qū)外地方政府鼓勵(lì)農(nóng)民通過橡膠與茶葉等經(jīng)濟(jì)林種植提高收入，卻導(dǎo)致亞洲象棲息地質(zhì)量與數(shù)量不斷下降，亞洲象保護(hù)處于散亂無序狀態(tài)。

央地權(quán)責(zé)匹配不當(dāng)。《憲法》和《物權(quán)法》都規(guī)定，野生動(dòng)物資源屬于國家所有，是全國人民享有的共同財(cái)富；《野生動(dòng)物保護(hù)法》明確保護(hù)野生動(dòng)物的目的是維護(hù)國家利益和人類共同利益。然而，中國亞洲象分布的9個(gè)縣（市、區(qū)）中有5個(gè)長期為國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，這些地區(qū)也因保護(hù)亞洲象而發(fā)展受限。從野生動(dòng)物所有權(quán)、保護(hù)野生動(dòng)物目的及社會(huì)公平角度來看，亞洲象保護(hù)的責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)是中央政府。2020年6月《自然資源領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》中將國家重點(diǎn)陸生野生動(dòng)物保護(hù)確認(rèn)為央地共同財(cái)政事權(quán)，中央政府在亞洲象保護(hù)中的主體責(zé)任未在法律法規(guī)政策層面得到確認(rèn)，中央財(cái)政補(bǔ)助有限。2006年開始，中央政府通過一般轉(zhuǎn)移支付安排給西雙版納州每年500萬元對亞洲象肇事補(bǔ)償予以補(bǔ)助；2020年財(cái)政部首次安排中央林業(yè)改革發(fā)展資金3080萬元，支持云南省亞洲象保護(hù)與緩解人象沖突、綠孔雀保護(hù)等極小種群野生動(dòng)植物拯救及珍稀瀕危野生植物保護(hù)。但2011年以來云南省每年用于投保野生動(dòng)物公眾責(zé)任商業(yè)險(xiǎn)的補(bǔ)償資金已達(dá)2578萬元，中央財(cái)政補(bǔ)償資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。地方政府承擔(dān)主要責(zé)任，并陷入保護(hù)越好、責(zé)任越重的困境。

缺乏統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)。目前亞洲象保護(hù)管理工作主要由各自然保護(hù)區(qū)管護(hù)局與林業(yè)部門下設(shè)的野生動(dòng)植物保護(hù)處共同推進(jìn)。為有效處置人象沖突，亞洲象分布區(qū)的三個(gè)（州）市開展跨區(qū)域交流，初步建立了應(yīng)急處置體系，如普洱市和西雙版納州編制《亞洲象肇事防范與應(yīng)急預(yù)案》，積極協(xié)調(diào)公安、交通、醫(yī)療等相關(guān)部門聯(lián)動(dòng)處置亞洲象肇事緊急情況。自1986年世界自然基金會(huì)（WWF）啟動(dòng)“西雙版納熱帶雨林保護(hù)項(xiàng)目”，首開云南省引進(jìn)社會(huì)公益組織參與生態(tài)環(huán)境和珍稀瀕危野生動(dòng)物保護(hù)的先河，國際愛護(hù)動(dòng)物基金會(huì)（IFAW）、云南省綠色環(huán)境發(fā)展基金會(huì)（YGF）、阿拉善生態(tài)公益基金會(huì)（SEE）以及中國綠化基金會(huì)（CGF）紛紛參與亞洲象保護(hù)。2020年8月，云南省林業(yè)和草原局、西雙版納傣族自治州政府與阿里巴巴公益基金會(huì)、支付寶公益基金會(huì)簽署協(xié)議，通過“螞蟻保護(hù)大象”公益項(xiàng)目推動(dòng)中國亞洲象保護(hù)發(fā)展全領(lǐng)域合作。社會(huì)力量的參與不僅籌集資金支持亞洲象保護(hù)事業(yè)，還架起了政府與社會(huì)公眾相互溝通的橋梁，拓寬了中國與世界其他國家的民間交流渠道。但從整體上看，由于未設(shè)立專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理，亞洲象保護(hù)處于散亂無序狀態(tài)，基層保護(hù)管理能力不足?？鐓^(qū)域跨部門保護(hù)管理體制不順，跨區(qū)域合作僅停留在交流層面，并未就行政區(qū)域間的互動(dòng)、協(xié)調(diào)與合作形成明確機(jī)制；跨部門協(xié)同面臨責(zé)權(quán)不明、協(xié)調(diào)滯后、多頭管理、重復(fù)管理等歷史遺留問題，難以應(yīng)對當(dāng)前艱巨的亞洲象保護(hù)任務(wù)與人象沖突處置工作。此外，由于溝通交流不足，社會(huì)組織不能及時(shí)了解亞洲象保護(hù)的國家政策、法律法規(guī)及規(guī)劃方向，政府也對社會(huì)組織持保守態(tài)度，這都將影響亞洲象保護(hù)管理工作的有效推進(jìn)。

（二）亞洲象管理粗放、被動(dòng)

棲息地管理呈現(xiàn)靜態(tài)、粗放特征。2001年開始，西雙版納國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)開展棲息地改造試點(diǎn)，采取計(jì)劃燒除的方式更新草本植物、人工種植象喜食植物，為亞洲象提供食物源。2018年以來普洱市、臨滄市和勐?？h逐步開展棲息地恢復(fù)工作，對緩解人象沖突起到了積極作用。2019年5月，勐?？h林草局在勐阿鎮(zhèn)劃定5萬畝亞洲象穩(wěn)定的棲息地。然而亞洲象已逐步擴(kuò)散到保護(hù)區(qū)周邊的林緣、農(nóng)田和村寨，亞洲象的棲息地管理未能及時(shí)跟進(jìn)分布區(qū)域的變化，也沒有根據(jù)亞洲象活動(dòng)強(qiáng)度與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征對棲息地進(jìn)行精細(xì)管理。隨著自然保護(hù)區(qū)內(nèi)棲息地質(zhì)量下降，亞洲象棲息地的萎縮化、島嶼化、破碎化，象群活動(dòng)空間壓縮、通道不暢、食源不足，將進(jìn)一步導(dǎo)致種群退化與人象沖突事件發(fā)生。

亞洲象監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)缺乏聯(lián)動(dòng)。為及時(shí)掌握亞洲象行蹤，2016年中國開始籌建亞洲象監(jiān)測預(yù)警體系，2018年在西雙版納州勐?？h建立第一個(gè)縣級(jí)亞洲象監(jiān)測預(yù)警平臺(tái)，采用無人機(jī)結(jié)合地面人員跟蹤，對區(qū)域內(nèi)亞洲象活動(dòng)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測和預(yù)警。2019年國家林業(yè)和草原局投入2970萬元支持西雙版納國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)建成亞洲象信息化監(jiān)測預(yù)警體系。2020年普洱市江城縣建立第三個(gè)亞洲象監(jiān)測預(yù)警平臺(tái)。然而三個(gè)亞洲象監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)未實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，無法完整呈現(xiàn)亞洲象跨區(qū)域流動(dòng)實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)，也就難以根據(jù)其分布地區(qū)、種群特征以及肇事情況精準(zhǔn)識(shí)別并準(zhǔn)確發(fā)布預(yù)警信息，影響了監(jiān)測系統(tǒng)大價(jià)值的發(fā)揮。

人象沖突緩解措施被動(dòng)。針對亞洲象肇事所采取的措施主要是易地搬遷、物理隔離與保險(xiǎn)補(bǔ)償。1988年中國開始逐步從自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)開展易地搬遷，西雙版納國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)投資390多萬元遷出8個(gè)村寨，南滾河國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)投資18.9萬元遷出2個(gè)村寨。易地搬遷降低了人象遭遇概率，直接避免了人象沖突。1991年各地嘗試在亞洲象活動(dòng)區(qū)域的村寨周圍架設(shè)電圍欄、鋼架隔離圍欄、修筑防象溝、防象壁和避象亭、安裝太陽能防象燈以及建立食物源基地等，對局部限制亞洲象進(jìn)入居民活動(dòng)區(qū)域起到一定效果。1992年云南省開始野生動(dòng)物肇事補(bǔ)償工作，2010年試點(diǎn)探索野生動(dòng)物公眾責(zé)任商業(yè)保險(xiǎn)，2014年覆蓋全云南省。野生動(dòng)物公眾責(zé)任商業(yè)保險(xiǎn)一定程度安撫了受損群眾。但物理隔離防范工程成本高昂，遠(yuǎn)不能滿足需要，保護(hù)區(qū)外的食物源基地建設(shè)與亞洲象肇事保險(xiǎn)補(bǔ)償又進(jìn)一步固化“象進(jìn)人退”的局面。隨著亞洲象活動(dòng)范圍越來越廣，其肇事呈現(xiàn)出點(diǎn)多面廣和頻發(fā)高發(fā)的態(tài)勢，被動(dòng)的物理隔離與保險(xiǎn)補(bǔ)償措施猶如揚(yáng)湯止沸，只能進(jìn)一步縱容亞洲象侵入村莊，引發(fā)更大范圍的人象沖突。

（三）國際交流合作及跨境聯(lián)合保護(hù)力度不足

國際交流合作范圍狹窄。自1988年起，中國積極參加亞洲象專家組會(huì)議（AsESM），就亞洲象的生境保護(hù)、種群保護(hù)、人象沖突等問題開展廣泛討論。近年來，在國家林業(yè)局和云南省林業(yè)廳的大力支持和幫助下，自然保護(hù)區(qū)、亞洲象分布區(qū)的林業(yè)與森林公安部門積極開展國際合作，與世界自然基金會(huì)、世界銀行全球環(huán)境基金、國際愛護(hù)動(dòng)物基金會(huì)、亞洲開發(fā)銀行、美國漁業(yè)與野生動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)以及倫敦動(dòng)物保護(hù)學(xué)會(huì)等建立了良好關(guān)系，一定程度上推動(dòng)了亞洲象保護(hù)管理和緩解人象沖突等工作進(jìn)程。然而交流止步于信息共享，合作對象以NGO為主，政府間交流合作較少，且合作行動(dòng)集中在社區(qū)/村寨層面，省、市層面合作較少。此外，亞洲象分布的南亞東南亞13個(gè)國家中，中國與老撾建立了長期友好的合作交流關(guān)系，與馬來西亞開展多次學(xué)術(shù)交流，但與其他10個(gè)國家接觸較少，尚未建立正式合作關(guān)系。

跨境聯(lián)合保護(hù)難度大、層次低。中國跨境象主要來自緬甸與老撾，曾有12頭亞洲象在中緬間遷徙，但已中斷10余年；據(jù)估計(jì)，至少有25～32頭亞洲象在中國和老撾間持續(xù)遷徙。緬甸撣邦第四特區(qū)（佤邦）基本處于地方武裝割據(jù)狀態(tài)，中緬開展政府間跨境聯(lián)合保護(hù)工作難度較大。為推動(dòng)中老跨境聯(lián)合保護(hù)，2006年西雙版納國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)與老撾南塔省南木哈國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)召開第一次亞洲象跨境保護(hù)會(huì)議，2012年西雙版納國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)與老撾北部三省簽訂合作協(xié)議，先后建立5個(gè)聯(lián)合保護(hù)區(qū)域。2019年云投生態(tài)中標(biāo)老撾亞洲象種源繁育保護(hù)及救助中心建設(shè)工程項(xiàng)目，“老撾跨境亞洲象保護(hù)區(qū)域貧困少數(shù)民族村寨生態(tài)示范村試點(diǎn)項(xiàng)目”啟動(dòng)。由于缺少國家層面政策、資金等各方面的支持，中老跨境聯(lián)合保護(hù)主要通過會(huì)議、合作協(xié)議展開，且沒有上升到國家合作高度，聯(lián)合保護(hù)機(jī)制缺乏整體性、長期性和穩(wěn)定性，亞洲象廊道建設(shè)等工程推進(jìn)緩慢，跨境亞洲象種群調(diào)查、活動(dòng)規(guī)律研究、境外棲息地保護(hù)管理、亞洲象信息共享等聯(lián)合保護(hù)區(qū)域的許多工作尚未真正開展。

（四）基礎(chǔ)研究不能適應(yīng)科學(xué)決策需要

自20世紀(jì)60年代以來，中國陸續(xù)開展了亞洲象局部種群分布及種群數(shù)量調(diào)查、生物學(xué)特性研究、棲息地評價(jià)、生物廊道建設(shè)、肇事原因分析及緩解對策等方面的研究，積累了一定的科研成果和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。2018年中國首次同步開展野生亞洲象資源本底調(diào)查，查清全國亞洲象的種群數(shù)量、分布范圍、活動(dòng)軌跡、棲息地現(xiàn)狀，并基本實(shí)現(xiàn)個(gè)體身份確認(rèn)。2019年底國家林業(yè)和草原局亞洲象研究中心在云南昆明成立，旨在為中國亞洲象保護(hù)管理決策提供技術(shù)支撐。

但現(xiàn)有研究多停留在亞洲象解剖形態(tài)、食物組成及取食生態(tài)、與人類關(guān)系和亞洲象廊道建設(shè)等零散方面，許多基本科學(xué)問題未被全面揭示，不能回答目前需要迫切解決的問題。 如在保持現(xiàn)有亞洲象數(shù)量的前提下優(yōu)化種群質(zhì)量，是否能夠解除“瀕危”？在亞洲象活動(dòng)范圍不斷擴(kuò)大、人象沖突事件急劇增加的背景下，如何定義亞洲象的“棲息地”，并結(jié)合中國亞洲象分布地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)承載力計(jì)算環(huán)境容納量，為亞洲象棲息地的范圍劃定提供依據(jù)？在承受來自人類的壓力風(fēng)險(xiǎn)下，取食農(nóng)作物是否作為亞洲象覓食策略？亞洲象行為決策受哪些因素影響？象群擴(kuò)散的生態(tài)學(xué)、行為學(xué)機(jī)理如何？如何協(xié)調(diào)亞洲象棲息地的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展？等等。

兩只亞洲象在上坡休憩。 課題組航拍于云南

三、相關(guān)政策建議

（一）加快完善亞洲象國家公園體制

加快推進(jìn)亞洲象國家公園建設(shè)。參照大熊貓、東北虎等旗艦物種保護(hù)模式，整合各類亞洲象自然保護(hù)地和相關(guān)區(qū)域，將亞洲象保護(hù)上升為國家戰(zhàn)略，根據(jù)亞洲象階段性活動(dòng)和遷移規(guī)律，建設(shè)亞洲象國家公園并動(dòng)態(tài)調(diào)整國家公園范圍。建立亞洲象國家公園的長期目標(biāo)是還原真實(shí)完整的熱帶森林生態(tài)系統(tǒng)，筑牢國家邊境生態(tài)安全屏障；有效保護(hù)亞洲象野生種群，維護(hù)區(qū)域生物多樣性；系統(tǒng)實(shí)施人象沖突緩解工程，以良好的人地關(guān)系推動(dòng)人象關(guān)系恢復(fù)；推動(dòng)生態(tài)保護(hù)管理體制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)自然資源的規(guī)范高效管理。短期目標(biāo)是系統(tǒng)修復(fù)亞洲象棲息地，控制亞洲象繼續(xù)北移，以生態(tài)系統(tǒng)容量為基準(zhǔn)劃定保護(hù)規(guī)模，保證亞洲象種群數(shù)量與質(zhì)量，減少和避免人象沖突、大程度保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全。因此，亞洲象國家公園的規(guī)劃設(shè)計(jì)應(yīng)以探索建立跨地區(qū)跨部門統(tǒng)一管理體制機(jī)制為突破口，在健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制的基礎(chǔ)上，正確處理亞洲象種群數(shù)量增長、質(zhì)量優(yōu)化、生境需求與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)可持續(xù)發(fā)展的辯證關(guān)系，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。

構(gòu)建“國家公園管理制度—國家公園標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系—專項(xiàng)實(shí)施方案”三級(jí)政策體系。在貫徹落實(shí)現(xiàn)行政策制度的基礎(chǔ)上，兼顧生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展，既要尊重亞洲象生存權(quán)利，又能充分保障人類生存發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人象和諧相處。研究制定亞洲象國家公園管理的相關(guān)法規(guī)和規(guī)章制度，明確亞洲象國家公園規(guī)劃、建設(shè)、管理規(guī)程、法律責(zé)任、保護(hù)管理目標(biāo)、保護(hù)對象、禁止行為及可從事的活動(dòng)、資金來源去向等。研究制定強(qiáng)制性規(guī)范或者指導(dǎo)性技術(shù)規(guī)程、技術(shù)導(dǎo)則和技術(shù)指南等，促進(jìn)亞洲象國家公園建設(shè)和管理活動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)化與規(guī)范化。進(jìn)一步細(xì)化國家公園內(nèi)集體土地及其資源管控政策、救助應(yīng)急體系、生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)管理體制、社區(qū)可持續(xù)發(fā)展機(jī)制等專項(xiàng)方案。

（二）明晰中央與地方政府權(quán)責(zé)

構(gòu)建“中央負(fù)責(zé)、地方支持、社會(huì)參與”的權(quán)責(zé)體系。明確中央政府在亞洲象保護(hù)中的主體責(zé)任，向地方政府進(jìn)一步賦權(quán)賦能。筑牢資金保障長效機(jī)制，中央財(cái)政安排專項(xiàng)資金設(shè)立“亞洲象保護(hù)基金”，完善基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)移民、生態(tài)廊道建設(shè)、科研監(jiān)測、野生動(dòng)物肇事生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫娴耐度霗C(jī)制，并通過預(yù)算內(nèi)投資和其他投資渠道予以傾斜支持；地方財(cái)政結(jié)合職能職責(zé)加大對亞洲象保護(hù)的支持，面向全社會(huì)多渠道籌集資金。

統(tǒng)一管理，多元協(xié)同。以國有自然資源資產(chǎn)管理體制改革為核心，依托國家林業(yè)和草原局亞洲象研究中心，對亞洲象保護(hù)與人象沖突問題治理進(jìn)行專業(yè)化管理。建立亞洲象跨區(qū)域、跨部門保護(hù)管理機(jī)制體制，包括跨行政區(qū)域監(jiān)測預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置聯(lián)動(dòng)機(jī)制、部門間聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制、交流和信息通報(bào)機(jī)制等，確保各方權(quán)責(zé)清晰，實(shí)現(xiàn)有效溝通和共同參與。進(jìn)一步鼓勵(lì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、企業(yè)、學(xué)校、社會(huì)組織和個(gè)人參與構(gòu)建亞洲象保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化多元治理主體協(xié)同性?？朔黝I(lǐng)域、各部門、各方面存在的分散封閉、交叉重復(fù)等碎片化治理現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)國家公園、地方政府、企業(yè)、社會(huì)組織以及公民等多個(gè)主體之間的有效協(xié)調(diào)。

（三）加強(qiáng)亞洲象精細(xì)化管理

分區(qū)修復(fù)管控棲息地。根據(jù)自然生態(tài)系統(tǒng)、亞洲象及其他珍稀瀕危物種的敏感度和分布特征，統(tǒng)籌考慮棲息地自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，將國家公園區(qū)分為核心保護(hù)區(qū)與一般控制區(qū)，分區(qū)修復(fù)和管控亞洲象棲息地。核心保護(hù)區(qū)是維護(hù)現(xiàn)有亞洲象種群正常繁衍、遷移的關(guān)鍵區(qū)域。核心保護(hù)區(qū)的管理堅(jiān)持自然恢復(fù)與系統(tǒng)治理結(jié)合，逐步開展還荒試驗(yàn)的同時(shí)，經(jīng)批準(zhǔn)可進(jìn)行亞洲象棲息地適宜性改造，引導(dǎo)象群回歸。一般控制區(qū)是實(shí)施生態(tài)修復(fù)、改善棲息地質(zhì)量和建設(shè)生態(tài)廊道的重點(diǎn)區(qū)域，原則上限制人為活動(dòng)。一般控制區(qū)通過逐步贖買生態(tài)關(guān)鍵區(qū)域的集體農(nóng)地和經(jīng)濟(jì)林、膠林改造、退耕還林、生態(tài)農(nóng)業(yè)等措施，使其逐步恢復(fù)成為適宜亞洲象生存的自然環(huán)境，維護(hù)棲息地生態(tài)系統(tǒng)的完整性。在棲息地斑塊間建立生態(tài)保護(hù)廊道，疏通種群的基因交流通道，從根本上緩解種群衰退態(tài)勢。

搭建大數(shù)據(jù)庫利用體系，實(shí)現(xiàn)亞洲象精細(xì)化管理。聯(lián)通現(xiàn)有三個(gè)監(jiān)測預(yù)警平臺(tái)，建成人為跟蹤監(jiān)測與無人機(jī)、紅外相機(jī)、微型GPS、北斗定位技術(shù)等多種技術(shù)手段相互配合的監(jiān)測數(shù)據(jù)采集網(wǎng)絡(luò)，將人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代科技手段應(yīng)用于亞洲象全天候監(jiān)測預(yù)警工作，及時(shí)推送預(yù)警信息及應(yīng)急處置建議到手機(jī)APP等終端，大程度減少亞洲象肇事造成的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。提升監(jiān)測效率的同時(shí)將聚合的大數(shù)據(jù)樣本進(jìn)行跨域融合，形成亞洲象大數(shù)據(jù)庫。搭建“數(shù)據(jù)采集層—數(shù)據(jù)傳輸層—數(shù)據(jù)管理平臺(tái)—數(shù)據(jù)應(yīng)用”四級(jí)亞洲象大數(shù)據(jù)庫利用體系，通過對亞洲象的長期追蹤和觀測，為評估亞洲象的棲息地及其種群狀態(tài)、提高亞洲象監(jiān)測的準(zhǔn)確性和實(shí)時(shí)性、深層次了解人象沖突原因及有效預(yù)防攻擊事件提供有力支持，進(jìn)而對合理開展亞洲象國家公園區(qū)域規(guī)劃、棲息地改造、食源地優(yōu)化、農(nóng)作物優(yōu)化布局等保護(hù)舉措提供可追溯的科學(xué)依據(jù)。

挖掘亞洲象大數(shù)據(jù)庫功能，實(shí)現(xiàn)亞洲象精細(xì)管理。第一，針對亞洲象個(gè)體識(shí)別開展分類管理。結(jié)合每只亞洲象的習(xí)性、行為軌跡，進(jìn)行個(gè)體識(shí)別編碼、分類管理，并根據(jù)保護(hù)的優(yōu)先順序制定保護(hù)戰(zhàn)略：將大部分亞洲象穩(wěn)定在保護(hù)區(qū)內(nèi)，同時(shí)增進(jìn)種群間基因交流；限制偶爾離開保護(hù)區(qū)的亞洲象活動(dòng)范圍；通過生態(tài)保護(hù)走廊建設(shè)與棲息地適宜性改造等方式誘使已離開保護(hù)區(qū)的亞洲象回歸；集中管控頻繁肇事的問題象。第二，建立亞洲象基因庫，監(jiān)測亞洲象種群動(dòng)態(tài)。通過基因水平分析建立亞洲象種群DNA譜系檔案，實(shí)現(xiàn)種群遺傳管理電子化，監(jiān)測種群的遺傳動(dòng)態(tài)的同時(shí)避免種群近親繁殖，提升遺傳多樣性。

（四）擴(kuò)大國際交流與聯(lián)合保護(hù)

加強(qiáng)國際交流合作，構(gòu)建南亞東南亞13國亞洲象聯(lián)合保護(hù)戰(zhàn)略框架。加入《遷徙物種公約》，為亞洲象掃除遷徙障礙，推動(dòng)亞洲象活動(dòng)范圍內(nèi)各個(gè)國家的協(xié)同保護(hù)，積極推動(dòng)形成全球共同保護(hù)亞洲象的良好國際環(huán)境。以2021年《生物多樣性公約》在云南昆明召開為契機(jī)，拓寬亞洲象保護(hù)的國際交流范圍、提高交流層次，進(jìn)一步推進(jìn)合作，增強(qiáng)中國在世界生物多樣性保護(hù)中的話語權(quán)。設(shè)立亞洲象保護(hù)國際基金會(huì)，積極吸納各方投入和社會(huì)捐助，深入開展國際科技合作和學(xué)術(shù)交流活動(dòng)。在亞洲象群會(huì)議的基礎(chǔ)上積極促成南亞東南亞13國簽署“跨境亞洲象聯(lián)合保護(hù)諒解備忘錄”，進(jìn)一步推動(dòng)中國與南亞東南亞在“一帶一路”框架下的務(wù)實(shí)，達(dá)成全面平衡、有力度、可執(zhí)行的行動(dòng)框架。加強(qiáng)與老撾、緬甸、泰國、印度等亞洲象主要分布國的保護(hù)管理工作經(jīng)驗(yàn)與學(xué)術(shù)交流，積極促成亞洲象跨境保護(hù)的同時(shí)，全面展示中國亞洲象保護(hù)成果和生態(tài)文明建設(shè)成就。

加大國際聯(lián)合執(zhí)法力度。統(tǒng)一國際共識(shí)，嚴(yán)厲打擊非法獵殺亞洲象和非法交易象牙、象皮及象制品等違法犯罪行為，形成法律震懾。其中，由于象皮貿(mào)易不僅是獵殺雄象，還包括成年雌性和幼象，未來將加速整個(gè)物種的滅絕，需要得到更密切的關(guān)注。建立跨國聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，組建跨國聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍，協(xié)調(diào)跨國聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，聯(lián)合打擊跨境非法獵殺亞洲象和非法交易象牙及象制品等違法犯罪行為，堵塞執(zhí)法漏洞，壓縮犯罪空間。

探索中老緬亞洲象跨國保護(hù)機(jī)制。通過聯(lián)合保護(hù)亞洲象的種群及其棲息地，促進(jìn)亞洲象基因交流，增加物種遺傳多樣性，擴(kuò)大種群數(shù)量，形成新的分布格局。以西雙版納州與老撾豐沙里省、南塔省、烏嘟姆賽省簽訂的合作協(xié)議為基礎(chǔ)，推進(jìn)“中老跨境亞洲象聯(lián)合保護(hù)調(diào)查”和“珍稀瀕危野生動(dòng)植物調(diào)查”工作，并致力簽訂“中、老、緬跨境亞洲象聯(lián)合保護(hù)戰(zhàn)略協(xié)議”，旨在保護(hù)三國現(xiàn)存的亞洲象，防止森林進(jìn)一步退化、偷獵和人象矛盾對亞洲象的破壞性影響。聯(lián)合中、老、緬共同創(chuàng)建跨境保護(hù)區(qū)和跨國亞洲象國家公園，建立國家層面的亞洲象跨境聯(lián)合保護(hù)長效機(jī)制，整體推進(jìn)亞洲象協(xié)同保護(hù)工作。建立聯(lián)合巡護(hù)監(jiān)測和信息交流機(jī)制，在中老野外聯(lián)合巡護(hù)的基礎(chǔ)上，組建聯(lián)合巡護(hù)隊(duì)開展三方野外聯(lián)合巡護(hù)，完成聯(lián)合巡護(hù)工作報(bào)告；定期開展邊境地區(qū)亞洲象潛在棲息地、種群現(xiàn)狀、活動(dòng)軌跡等的聯(lián)合調(diào)查與監(jiān)測，完成聯(lián)合調(diào)查與監(jiān)測；在中老聯(lián)合保護(hù)交流年會(huì)的基礎(chǔ)上，舉辦三方的亞洲象聯(lián)合保護(hù)區(qū)交流年會(huì)，促進(jìn)經(jīng)驗(yàn)交流。

（五）重視基礎(chǔ)研究多元主體合作

加強(qiáng)基礎(chǔ)研究創(chuàng)新基地建設(shè)，引導(dǎo)科學(xué)研究為決策服務(wù)。依托云南大學(xué)、北京師范大學(xué)、北京林業(yè)大學(xué)、西南林業(yè)大學(xué)、西雙版納國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)科研所、正浩科技及浪潮科技為基礎(chǔ)的一批高校、科研院所和骨干企業(yè)等，圍繞亞洲象棲息地還荒、食物源基地以及人象沖突等問題，部署一批野外科學(xué)觀測研究站，提升野外觀測研究示范能力，開展系統(tǒng)性的退地還荒工程和亞洲象基礎(chǔ)研究。如結(jié)合國際共識(shí)與國際象現(xiàn)實(shí)，清晰定義“瀕?！迸c棲息地容納量，為中國亞洲象保護(hù)確定目標(biāo)；研究棲息地破碎化對亞洲象種群遺傳多樣性和生存力的影響和廊道規(guī)劃，為生態(tài)廊道建設(shè)提供建議；綜合考慮亞洲象食性特征、棲息地需求及其分布地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)承載力，為國家公園確界定標(biāo)提供依據(jù)；探討亞洲象覓食農(nóng)作物的行為機(jī)制和能量補(bǔ)給策略、亞洲象的個(gè)體差異與肇事行為的關(guān)聯(lián)機(jī)制、人類對亞洲象的態(tài)度和行為及其社會(huì)驅(qū)動(dòng)因子等，為緩解人象沖突提供科學(xué)指導(dǎo)。

建設(shè)開放科研平臺(tái)，支持國內(nèi)國際合作開展亞洲象研究。依托亞洲象研究中心的現(xiàn)有資源和技術(shù)力量，因需配置人才隊(duì)伍和相關(guān)設(shè)施設(shè)備，與云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院、西雙版納國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管護(hù)局、南滾河國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管護(hù)局合作，將其打造為面向國際、國內(nèi)開放的亞洲象專項(xiàng)研究平臺(tái)，并建立亞洲象國際合作研究經(jīng)費(fèi)投入的長效機(jī)制。大力支持國內(nèi)國際聯(lián)合開展亞洲象研究，如鼓勵(lì)海外專家牽頭或參與亞洲象基礎(chǔ)研究項(xiàng)目，吸引國際高端人才開展聯(lián)合研究；推動(dòng)“一帶一路”國家聯(lián)合研究亞洲象計(jì)劃，全面提升科技創(chuàng)新合作層次和水平；深化南亞東南亞國家的政府間科研合作，分類制定國別戰(zhàn)略，聯(lián)合開展亞洲象保護(hù)問題研究。

亞洲象保護(hù)是國際廣泛關(guān)注的生態(tài)問題和政治問題，未來亞洲象保護(hù)將成為中國生態(tài)文明建設(shè)的名片、負(fù)責(zé)任大國形象展示的窗口、野生動(dòng)物保護(hù)國際合作的典范。能否實(shí)現(xiàn)保護(hù)亞洲象、破解人象沖突的多贏目標(biāo)，直接關(guān)系到亞洲象的存亡，需盡快將亞洲象保護(hù)上升為國家戰(zhàn)略，以亞洲象國家公園為抓手，有效整合各方力量，協(xié)同推進(jìn)生物多樣性治理。

（作者王宏新系北京師范大學(xué)全球共同發(fā)展研究院院長、教授、博士生導(dǎo)師；邵俊霖系北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院博士生；徐孟志系北京師范大學(xué)全球共同發(fā)展研究院助理研究員；耿明霞、翟天豪系北京師范大學(xué)本科生。本報(bào)告調(diào)研中，得到眾多機(jī)構(gòu)和專家、當(dāng)?shù)馗刹咳罕姷拇罅χС?，出于對相關(guān)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)和專家的敏感性保護(hù)，在此一并匿名致謝。報(bào)告僅代表課題組觀點(diǎn)，文責(zé)自負(fù)。）

來源：本文來自澎湃新聞